Blog do Janguiê

Como escrevi alhures, a Portaria MEC n° 147/2007, que cria regras mais rígidas para a autorização de cursos de direito e medicina pelo MEC, está eivada de diversos vícios insanáveis. Um deles consiste na afronta ao princípio constitucional da legalidade. Outro, no caráter retroativo que os efeitos da referida portaria atribui aos processos que já estavam em curso ao tempo de sua promulgação.

Pela legislação constitucional e infraconstitucional em vigor, resta evidente que qualquer processo de graduação em direito ou medicina, que foi protocolizado perante o MEC antes da publicação da referida portaria, há sempre de ser apreciado e decidido com base exclusivamente nas exigências legais vigentes na data de sua protocolização, conforme regra vazada no princípio constitucional da irretroatividade das leis, consagrado de forma cristalina na CF/88, quando giza que: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes…”(CF art. 5º.) e que: “- a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.”(CF. art. 5º , XXVI). Outrossim, o referido princípio constitucional está consubstanciado também no art. 6º da Lei de Introdução ao Código Civil, quando enfatiza que: “A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada. ” Nesse sentido, “as leis não têm efeitos pretéritos. Elas só valem para o futuro (lex prospict, non respict). O princípio da não-retroprojeção constitui um dos postulados que dominam toda legislação contemporânea”.(…) “Efetivamente, sem o princípio da irretroatividade, inexistiria qualquer segurança nas transações; a liberdade civil seria um mito, a estabilidade patrimonial desapareceria e a solidez dos negócios estaria sacrificada, para dar lugar a ambiente de apreensões e incertezas, impregnado de intranqüilidade e altamente nocivo aos superiores interesses do indivíduo e da sociedade. Seria negação do próprio direito, cuja específica função… é tutela e garantia.”( Washington de Barros Monteiro).

Por outro lado, no ordenamento jurídico brasileiro, o sistema constitucional vigente determina que a eficácia retroativa de qualquer lei somente pode existir se observados os seguintes princípios: 1) A eficácia retroativa será sempre excepcional; 2) A eficácia retroativa jamais será presumida; e 3) A eficácia retroativa deve necessariamente emanar de disposição legal expressa (segundo o princípio da legalidade, só terá eficácia a norma legal elaborada segundo o processo legislativo constitucionalmente previsto no art. 59 da CF).

Nessa perspectiva, aceitar o contrário seria sujeitar as IES aos caprichos dos representantes do MEC, que poderiam com isso eternizar a tramitação dos processos de autorização dos cursos de direito e medicina, sempre inovando com a criação de novas exigências, como foi feito, inexistentes no momento da apresentação dos processos. Com efeito, não há sombra de dúvidas de que os processos de autorização de funcionamento de cursos de graduação em medicina e direito, protocolizados perante o sistema SAPIEnS/MEC antes da publicação da Portaria MEC no 147, de 02 de fevereiro de 2007, não podem ser atingidos pela indevida aplicação retroativa desta norma não cogente, que deveria ter caráter meramente regulamentador, jamais impondo obrigações não previstas em lei no sentido estrito, único veículo legitimado pela Constituição Federal para o exercício da atividade de regulação.

O índice de evasão nas instituições privadas vem crescendo a cada ano. Dados divulgados pelo Sindicato das Faculdades Particulares de São Paulo (Semesp) refletem uma tendência nacional. De acordo com o estudo recente da entidade, cerca de 18% dos alunos desistiram do curso superior. Em 2000 este índice girava em torno dos 14%. Os resultados revelam não só o empobrecimento da população, que não pode mais pagar pelo Ensino Superior, mas um direcionamento falho das políticas de inclusão social. Temos que ovacionar o Programa Universidade para Todos (Prouni), que possibilitou que uma parcela da população das classes D e E ingressasse em uma graduação, sonho até então distante. No entanto, uma outra parte dessa pirâmide fica esquecida pelas políticas públicas: a classe C. Enquanto a elite continua a ocupar as vagas nas instituições federais, a classe média baixa se esforça para pagar pela educação, já que não consegue preencher os requisitos dos programas sociais, a exemplo do Prouni. Com os percalços das finanças domésticas, na hora de reduzir custos, priorizam-se itens de necessidade básica e as despesas com Educação Superior acabam sendo eliminadas, ocasionando nesta debandada das instituições privadas, comprovada na pesquisa do Semesp. Sem investimento em educação, o caminho dessas famílias rumo à ascensão econômica e social fica ainda mais longo e o limiar com a pobreza mais tênue.

No último mês de fevereiro, o Ministério da Educação - MEC expediu a Portaria 147/2007 criando regras absurdas para a autorização dos cursos de direito e medicina. Neste escrito, pretendo mostrar que a referida portaria afronta visceralmente o princípio da legalidade consagrado no inciso II do artigo 5º da nossa Constituição Federal, no sentido de que “…. ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, razão pela qual deve ser varrida do mundo jurídico.

De partida insta registrar que o art. 206 da CF/88 tem como princípio norteador da educação a “garantia de padrão de qualidade”, esteira na qual o art. 209 da Carta Magna, ao franquear a liberdade de ensino à iniciativa privada, estabelece como condições o “cumprimento das normas gerais de educação nacional” (inciso I) e a “autorização e avaliação de qualidade do poder público” (inciso II). Este mesmo preceito é repetido, apenas com a inclusão da exigência de demonstração da “capacidade de autofinanciamento”, pelo artigo 7º da Lei no 9.394/1996 -(LDB).

Nessa perspectiva, é a Lei 9.394/1996(LDB), através do art. 46 que trata dos processos de autorização e reconhecimento de cursos superiores, bem como de suas respectivas renovações, exigindo-se, sempre, o regular processo avaliativo, levando-nos a concluir que a teleologia da norma constitucional e da legislação ordinária relativas à educação superior é a manutenção constante da qualidade do ensino ministrado pelas instituições de educação superior, qualidade esta que deverá ser objeto de avaliação constante pelo poder público, nos eventos e intervalos definidos, na defesa exclusiva do interesse do destinatário de tais serviços, tarefa esta realizada pelo INEP, por meio das avaliações in loco.

Ampliando o quadro de análise, é auspicioso registrar que a regulação, ou seja, a delimitação do direito de atuação da livre iniciativa na educação superior encontra-se estabelecida pela Lei no. 9.394/1996 (LDB). Qualquer exigência da regulamentação que seja estranha às limitações expressamente estabelecidas na CF e na LDB ultrapassa os limites estabelecidos para o exercício do poder regulamentar, incidindo em manifesta ilegalidade e inconstitucionalidade. É que a norma constitucional assecuratória dos direitos e garantias fundamentais determina expressamente que a “lei” é a única forma legítima de impor a alguém que faça ou deixe de fazer algo, sendo certo que a expressão adotada pelo constituinte prevê, em seu alcance, a norma legal fruto do processo legislativo constitucional previsto no art. 59 da CF, e não meros atos de hierarquia inferior, como portarias, resoluções e assemelhados.

O que pretende o MEC, na realidade, é simplesmente misturar e confundir os institutos da regulação e da regulamentação, como se lhe fosse admitido usurpar a competência constitucional para o devido processo legislativo, atuando como ente regulador, por meio de normas hierarquicamente inferiores, desprovidas de caráter cogente para fins de imposição de limitações e exigências não previstas expressamente em lei no sentido identificado no art. 59 da CF. É que o poder regulamentar “não cria, nem modifica e sequer extingue direitos e obrigações, senão nos termos da lei, isso porque o inovar originalmente na ordem jurídica consiste em matéria reservada à lei” (Oswaldo Aranha Bandeira de Mello).

Com efeito, as limitações à atuação da livre iniciativa na educação superior, impostas pela Portaria MEC 147/2007, ao formular novas e rígidas condições para autorização de cursos de graduação em direito e medicina, não obedeceram, evidentemente, ao processo legislativo constitucionalmente previsto no art. 59 da Carta Maior, de modo que a referida portaria, nitidamente, extrapolou, de forma indevida, suas atribuições de ato normativo derivado, afastando-se da obrigação legal de limitar-se a explicitar a forma de execução da lei, inovando no mundo jurídico e criando exigências não previstas no ato, sendo evidente, portanto, sua completa imprestabilidade, motivo por que se impõe seja a portaria destituída de efeitos no mundo jurídico, com a suspensão imediata destes em relação às IES da livre iniciativa.

O governo federal apresentou esta semana o Plano de Desenvolvimento da Educação(PEDE). Qualquer iniciativa em prol da melhoria do falido sistema educacional público brasileiro deve ser ovacionada e o pacote elaborado pelo Ministério da Educação tem seus méritos, sobretudo por concentrar esforços na educação básica. Mas nem por isso devemos fechar os olhos aos tropeços cometidos pelo staff palaciano. Entre eles está o repasse de recursos extras para as universidades federais em troca de projetos da melhoria da produtividade nestas instituições.

Dentre as exigências incluem-se: aumento do número de alunos por professor, crescimento do número de cursos noturnos e diminuição de evasão escolar. Ao leitor menos atento as propostas podem soar como mais um esforço para promover a melhoria de nossas tão importantes academias. Contudo, a um administrador a leitura do referido erigirá um sentimento híbrido de comicidade e indignação. Algo semelhante a uma tragicomédia.

Tanto um renomado executivo de multinacional, quanto um pitoresco verdureiro da feira sabem que o aumento da eficiência traz consigo uma inexorável diminuição dos custos. Que lógica haveria no envio de verbas com o intuito de melhorar o uso de outras verbas? É o caso típico de tirar dinheiro de um bolso para pôr no outro.

Tal descalabro público-financeiro não se atém apenas à esfera universitária. Uma análise mais acurada irá demonstrar que todas as obras públicas têm um custo mais elevado do que as privadas, se feito um comparativo entre empreendimentos idênticos. Uma creche de uma empresa privada custa menos do que uma creche pública; um hospital público custa mais do que um hospital particular; uma escola pública tem a sua verba de custeio muito maior do que uma escola privada. No entanto, o que se percebe, no tocante à qualidade dos serviços, é justamente o contrário.

Voltando ao caso das universidades, uma burocracia pública deve ter em mente que ser eficiente significa gerenciar custos e verbas, fazendo com que as mesmas sejam redirecionadas da forma mais eficiente possível. Cerca de 70% de todos os recursos do MEC, cerca de 18 bilhões, já são direcionados para as instituições públicas de ensino superior, e apenas 30% é investido na educação básica. Ora, as verbas enviadas pelo governo já não são milionárias o suficiente? Seria considerada boa gerência de custos pagar por um aluno de faculdade de medicina, em média, mais de R$ 5.000,00/mês, enquanto um aluno do mesmíssimo curso de uma universidade privada reconhecida custe cinco vezes menos?

Um outro fato curioso desse pacote de intenções do MEC será a “premiação” com verbas àquelas faculdades que aumentarem o número de alunos por professor. Por qual motivo então, quando se pensa em aumento do alunado nas universidades e faculdades privadas, vincula-se prontamente a uma diminuição dos custos? Alguns dirão que isso ocorre porque as privadas cobram mensalidades. E daí, as públicas também não as cobram? Por acaso os impostos transformados em verbas não são cobrados? A diferença é que nas privadas os custos são cobrados por intermédio de mensalidades, cabendo aos gestores se desdobrarem para provar ao aluno a qualidade de seus serviços, enquanto que as públicas nada têm a temer, impávidas, com suas verbas fixas e garantidas, sem vinculação a metas de eficiência.

Não é possível que haja tanta discussão em relação à melhoria do ensino público superior e quase nunca se discutam as nefastas vicissitudes das administrações burocráticas que a gerem. Os gerentes públicos não podem mais fazer dos objetivos de Estado as suas pretensões carreirísticas onde apenas interessa a célere corrida a caminho da autopromoção.

As universidades federais deveriam dispor de burocracias eficientes que estabelecessem a otimização de seus custos. Dentre estas medidas propõe-se, por que não?, a cobrança de taxas para aqueles alunos que tiverem condições de pagar pelo ensino oferecido. Uma simples análise de renda e bens, ao estilo do estabelecido pelo imposto de renda, forneceria um valor justo a ser pago pelo aluno. Já o aluno, pagando pelo educacional, pensaria duas vezes antes de abandonar os cursos temendo a perda de seu investimento, não ocorrendo o que se vê hoje, quando os cursos iniciam-se com uma turma de, em média, cinqüenta alunos, e apenas se formam, também em média, sete alunos. Isso significaria uma injeção de numerário considerável nos fundos das universidades.

Isto já é tradicionalmente feito em universidades do mundo todo, como em Harvard, que, a despeito de ser pública, cobra mensalidades dos seus alunos e, no entanto, nunca foi ou será considerada menos excelente por isso, ao contrário, ela é reconhecidamente a melhor universidade do mundo.